必发88:互金监管争议:穿透式监管or包容性监管 孰优孰劣?

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  来源: OBT商业科技观察

  作者:顾雷

  不少从美国留学回来的“海龟”博士认为:对于互联网金融市场没有必要进行监管,监测一下就可以了。其主要理由是监管的最终目的不过就是发现金融风险,而监测也完全可以找到金融风险。既然监测也可以达到监管目的,而且事半功倍,就不再需要金融监管了,只需要金融监测就可以了。

  作为土生土长的“土鳖”,我认为,鉴于当前国内金融市场、金融行业的复杂情况,决定不是简单的监测就可以完全替代监管的,尤其是互联网金融领域,新生事物越来越多,交易结构越来越复杂,关联纵横越来越频繁,唯有监管才能有效防控金融风险,唯有监管才能有效避免财富损失。当然,这里的监管并传统必发88官网意义上的旧式监管,也不是“一刀切”的穿透式监管,而是包容性监管。

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  监测不能代替监管

  监测,最初是使用在非金融领域的,诸如警察监测违法犯罪行为、气象监测、海洋监测和环境监测等方面,并没有在金融行业使用,更不存在用监测替代监管的说法和市场实践。

  互联网金融发展以来,确实有个别地方开始使用“金融监测”概念,数量极其有限,范围也非常狭小。例如,2017年5月,广东首创地方金融风险监测防控平台,主要体现在地方金融监管体系、建设广州金融风险监测防控中心、建立首席风险官制度、防范处置非法集资工作等四个方面,但其监测范围也仅仅局限在地方金融监管工作范围,例如小额贷款、融资担保、区域性股权市场、互联网借贷信息中介等类金融业态、机构统一纳入地方金融管理体系,没有扩张到整个互联网金融范围,更不用说传统金融领域。

  又如:2018年8月苏州金融风险大数据监测预警平台正式上线,利用互联网与大数据等手段,对苏州全市1.9 万余家投资理财类企业实现系统化监测,主要还是集中在发现和处置非法集资风险范围,也没有扩张到整个互联网金融和传统金融领域。

  由此可见,监测的功能较为单一,针对特定的金融范围,适用范围较窄,虽然对部分互联网金融业务进行了观察、分析和测算,但充其量只有监督功能,没有管理职能。这才是问题的关键,即便是广东首创的“广东省地方金融风险监测防控中心”,其防控中心也是利用大数据、云计算、人工智能等开展两大模块——信息监测和资金监管业务,说到底,依然没有离开金融监管范畴,只不过是用监测手段去实施金融监管罢了。

  这是因为监管的功能更为丰富,不仅能够使用诸如观察、分析和测算等监测手段,还具有整顿、清理、重塑市场的管理功能,具备了管理、拓展、限制和处置所有金融市场行为的综合作用,而这些却是监测所不具备的,在功能上更是无法企及的。

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  从国外金融市场发展来看,大多数西方互联网发达国家金融监管起步早,发展较为成熟。以美国为例,美国政府对互联网金融业一直采取适度宽松多元化监管策略,长期以业务监管为主,结合互联网的特点,采取双重监管机制即联邦和州双重立法。联邦法是全国性的,旨在维护消费者权利、打击反洗钱、打击金融犯罪等违法行为。如《保密法》《反洗钱法》等。美国互联网金融的监管主体多元化,包括国会、美联储、联邦存款保险公司、财政部货币监理署等机构。金融危机后,美国成立专门保护消费者的金融保护局,专门进行保护性监管。

  欧盟国家实行的是一套以审慎原则为核心的联合监管制度。对互联网金融业从事的非金融机构支付业务,颁布了一系列专门法律法规,如《境内市场支付服务指令》、《电子货币发行机构指引》等。虽然欧盟没有成立统一的监管机构,但在互联网金融监管方面,欧洲各成员国都采取一致的监管原则和标准,同样能起到统一监管标准进行有效监管,并没有各国用监测对互联网市场进行管理一说。

  因此,我认为不能用监测替代监管,不仅没有先例,而且在我国互联网金融初创时期,国内必发88官网金融市场环境更没有国外金融市场发达和健全。虽然互联网金融模式创新不断,诸如传统金融网络化、大数据金融、第三方支付、P2P网络借贷、第三方金融平台和众筹模式,使得互联网金融降低金融交易成本的同时,金融风险也在不断上升,法律政策风险、技术安全风险、信用风险、流动性风险与日俱增,不可小觑。

  举个例子,互联网金融离不开云计算、物联网等大数据信息,这些信息基础设施如果出现技术安全问题,后果不堪设想。目前,计算机病毒具有扩散速度快、传染性强的特点,计算机操作系统本身可能就存在漏洞,从而给黑客提供了机会。据统计,2016年境内感染网络病毒的终端达到200万以上,被篡改网站的数量达12000多个云计算平台涵盖了大量的金融业务和客户的隐私信息,容易收到攻击。如果,我们的互联网金融企业对这些技术风险仅仅是监测的话,远远不足有效预防和控制这些现实风险,极易引发互联网金融市场混乱、非法行为充斥以及侵权行为不能及时得到遏制的局面。显然,这是我们不愿意看到的一个危机四伏的市场。

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  穿透式监管的重大缺陷

  当然,我们所主张必须要对互联网金融市场进行“监管”,并不是现阶段最热门的“穿透式监管”,而是“包容性监管”。反观2018年,“穿透式监管”已成为年度监管关键词。中国银保监会、中国证监会更是频繁在一些规范性文件中反复提及“穿透”一词,穿透式监管也扩展到了很多层面,尤其是互联网金融行业。

  最早的穿透式监管是起源于资本证券市场。穿透式监管能够促进市场健康有序地发展,这一经验也得到了IMF(国际货币基金组织)和国际证监会组织的认可和好评,不断鼓吹中国资本市场必须学习西方国家的“先进”监管理念,其中就包括在互联网金融市场也必须采取穿透式监管。

  所谓穿透式监管,简单地说,就是不论传统金融还是互联网金融,只要是做相同的金融业务,监管的政策取向、业务规则和管理标准就应该相互一致,也就是采用“一套标准”,不存在区别对待的情况。

  穿透式监管的最大特点是可以打破金融行业“分业监管”障碍,对互联网金融领域混业经营进行一站式监管。穿透式监管可以有效避免市场主体的监管标准宽严不一,有效避免监管套利。

  我们认为,资本市场并不能完全等同于互联网金融市场。在我国,不能完全照搬、照套国际资本市场的经验,我国的文化背景、经济发展阶段,以及整个经济发展与资本市场的环境,都与发达国家几百年来形成的资本市场有很大不同。

  而且,穿透式监管存在重大缺陷。按照我国金融监管分类,股权众筹归于证监会监管,网络借款归于银监会监管,互联网保险归于保监会监管,尽管保监会和银监会合并,但其实质监管分类并没有多大改变。

  对不同互联网金融业务采取一层不变的监管方式,无异于“以不变应万变”,以静制动。显然,这种监管方式并不适宜不断创新的互联网金融行业,并不合适经营模式千差万别的互金运行模式,其监管方式的简单和粗暴已经违反了具体情况具体分析的基本原则,对待与传统金融业务迥然不同的互联网金融业务更没有做针对性对待。

  尤其是金融科技混业经营特征,使得业务范围逐渐渗透到传统金融的各领域,智能投顾、区块链等细分领域也难以找到特定监管主体,难免出现监管重叠或者缺位的情况。

  可以说,“一刀切”是穿透式监管最大标签,也是最大问题。在很多情况下,采取穿透式监管极容易“误伤”那些没有必要监管或者没有必要严厉监管的互联网金融业务。

  虽然这种一竿子到底的监管方式在某些时期可以起到整肃互联网金融市场乱象作用,但由此带来的对互联网金融市场的过度伤害也是显而易见的,特别是在互联网金融刚刚起步的今天,盲目采取穿透式监管并不利于互联网金融市场发育和成长。

  因此,我国互联网金融市场的发展,一定是在借鉴国际市场经验的同时,根据中国国情与特点来设计自己的监管制度和市场规则,单纯的移植监管模式,对互联网金融市场是有害的。

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  包容性监管更适合

  相对来说,“包容性监管”更适合我国现阶段金融市场。长期以来,在“严刑峻法”思想的影响下,我国政府对金融行业管制有余而开发不足,处罚有余而激励不够,以至于也影响扩展到互联网金融行业,同样缺乏应有的创新气质和人文情怀,逐渐蜕变成为“工具主义”的管制之法,逐渐发展成为“功利主义”色彩浓重的拜金之用。

  但是,伴随着互联网金融的快速发展和大众观念巨大变化,金融监管正经历着从管制法向服务法的转型和嬗变,开发性日渐成为互联网金融的核心概念范畴,宽容度也日益成为金融市场所有经营行为和创新活动的主旋律。

  包容性监管恰恰就是要求监管者在面对互联网金融市场快速发展时,需要借鉴从被动监管到主动引导,探索出一套既具弹性又有规范的监管模式,打造创新和安全平衡的宽松监管环境,适应科技金融日新月异的变化,鼓励创新,其中包括三层含义:柔性监管、适度监管、差异化监管。

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  所谓“柔性监管”,就是对互联网金融市场中的纷繁复杂的经营行为,不能简单采取刑事处罚措施加以监管,更不能将改革过程中的所有不符合现行规定的金融市场行为统统认定为金融犯罪,统统予以刑事处罚,全部定性为罪犯收监劳改。而是可以根据不同市场行为,根据产生的社会危害性,根据造成了侵权程度,采取不同的民事处罚、行政处罚等方式。

  例如,监管者是否可以设立适当容错空间,完全可以借鉴英国“监管沙箱”原理,针对互联网金融市场中尚在观察的金融产品、服务或机构,在一定条件下,利用真实或模拟的市场环境展开测试,采取一种更为宽容的态度对待出现的市场问题,用更为弹性的监管手段去处罚违法行为,用更为融合的监管理念去管理矛盾冲突。平衡好风险防范和金融创新之间的相互关系。

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  所谓“适度监管”,就是的同时,在守住不发生系统性风险的底线的同时,对互联网金融的监督和管理要留有余地和空间,以保障消费者的资金安全、信息安全和人身安全的前提下进行监管,而不是一味从严管束。由于互联网金融往往具有混业经营特征,本身即是交织的,一般涉及或嵌套多项金融业务,形态多样易变,不容易准确辨识业务实质。有些业务分段看可能不符合监管要求,但总体看就不能过严监管,否则就会使大量互联网金融新业务“腹死胎中”。例如,金融科技监管不可避免存在着金融效率和监管安全之间的对冲可能,监管者不能简单地采取“一竿子”到底的监管方式,需要针对金融科技发展内在规律和属性,给予互金企业一定的创新空间,实现创新激励和风险防范的协同发展。

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  差异化监管,就是监管者必须强调金融环境的差异性、参与主体的多元性,经营方式的多样性,充分考虑互联网金融市场信息和资源的各种差异,在监管目标、准入条件、监管措施、人员构成以及风险处置手段上采取差异化管理,具体情况具体分析,具体对象具体对待,必须对不同种类互联网金融创新采取不同方式监管,根据不同的违法行为采取不同的监管措施,实现公平与效率的统一。

  总之,包容性监管的目的不是“保证不出事”,而是促进互金行业更快、更健康发展。一个持续健康的互联网金融市场,需要在创新和监管之间找到一个平衡点,既要有效监控潜在风险,又要为互金企业发展提供足够空间,是一种张弛有度的管理方式,而不是简单“一禁了之”的严厉措施,或者“一竿子到底”的僵化思维。当然,如何找到这个平衡点,实践中确实很难,是监管者今后一个时期需要深入探讨的重大课题,更关乎互联网金融市场能否健康、稳定发展的重大现实问题。

  作者简介:顾雷,法学博士,金融学博士后,高级经济师,天津金融资产交易所首席经济学家,国际破产协会中国破产重整联盟副会长,中国人民大学中国普惠金融研究院研究员、硕士生导师。

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